Informationsrechte von Behörden - und Schranken

Letzte Aktualisierung: Juni 2018

 Auf dieser Seite:

• Behörden dürfen, ja müssen informieren
• Informationsregeln im Strafverfahren
• Staatsanwaltschaft und Persönlichkeitsschutz
• Mediale Orchestrierung
• Hinweis auf Unschuldsvermutung entlastet nicht

Ende des letzten Jahrhunderts wurde in der Schweiz ein Paradigmenwechsel vollzogen. Weg vom Grundsatz „Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt“ hin zum Grundsatz „Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt“. Verwaltungstätigkeit soll grundsätzlich öffentlich sein, solange nicht überwiegende Geheimhaltungsinteressen eine Geheimhaltung gebieten.

Lesetipp: Möglichkeiten und Grenzen der Informationspolitik der Polizei (Referat am Schweizerischen Polizei-Institut, Fassung vom 22.01.2012).

Behörden dürfen, ja müssen informieren

Die Öffentlichkeitsgesetzgebungen im Bund (seit 2006) und in einzelnen Kantonen (ZH: 2008) ermächtigen und verpflichten die Behörden unter Berücksichtigung des im Einzelfall gebotenen Persönlichkeitsschutzes zur Information. Deshalb ist die in Art. 320 Ziff. 2 Strafgesetzbuch (StGB) postulierte Einwilligung der vorgesetzten Behörde nicht mehr in allen Fällen zwingend erforderlich – wenn auch nach Governance- und Personalrechts-Normen zu empfehlen. Die Zahl der Einsichtsgesuche hat in den letzten Jahren zugenommen, dies auch dank des Vereins www.oeffentlichkeitsgesetz.ch. Der Tamedia AG, Ringier AG, SRF und anderen Medien sowie dem Verband Schweizer Medien unterstützte Verein arbeitet eng mit dem Recherchenetzwerk www.investigativ.ch zusammen. Erste Gerichtsentscheide dazu liegen vor: BGE 136 II 399 (Einfache Beilagen zum Antrag an den Bundesrat unterliegen nicht der Geheinhaltung), Bundesverwaltungsgericht A-1156/2011 (Kein Zugang zur Korrespondenz zwischen EDA/BR Calmy-Rey und Handakten ihres Pressebegleiters), BGE 1B_68/2012 (Einsichtsgesuch in die Einstellungsverfügung der Strafuntersuchung gegen FIFA und zwei hohe Funktionäre).

Lesetipp: Peter Studer, Datenschutz im Medienbereich, in: DATENSCHUTZ, Hrsg. Passadelis/Thür/Rosenthal (erscheint demnächst)

Zu beachten ist, dass die Öffentlichkeitsgesetzgebung die Information und den Zugang zu Zivil- und Strafverfahren nicht erfasst. So gilt das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes nicht für Zivilverfahren, Strafverfahren, Verfahren der internationalen Rechts- und Amtshilfe, internationale Verfahren zur Streitbeilegung, Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege oder Schiedsverfahren. Information und Zugang sind in den jeweiligen Verfahrensordnungen (StPO, ZPO, kant. Verwaltungsrechtspflegegesetze, usw.) geregelt. Einzelne Kantone haben für die allgemeine Verwaltungstätigkeit besondere Regelungen zur Informationspflicht und zu den Informationsrechten getroffen, so beispielsweise der Kanton Zürich mit dem Gesetz über die Information und den Datenschutz (IDG).

§ 14 IGD (Gesetz über die Information und den Datenschutz (IDG) des Kantons ZH): Informationstätigkeit von Amtes wegen
1 Das öffentliche Organ informiert von sich aus über seine Tätigkeiten von allgemeinem Interesse. 
2 Es stellt Informationen über seinen Aufbau, seine Zuständigkeiten und über Ansprechpersonen zur Verfügung.
3 Über hängige Verfahren darf das öffentliche Organ nur informieren, wenn dies zur Berichtigung oder Vermeidung falscher Meldungen notwendig ist oder wenn in einem besonders schweren oder Aufsehen erregenden Fall die unverzügliche Information angezeigt ist. 
4 Es macht ein Verzeichnis seiner Informationsbestände und deren Zwecke öffentlich zugänglich. Es kennzeichnet Informationsbestände, die Personendaten enthalten.

§ 15 IGD Medien
1 Das öffentliche Organ nimmt bei seiner Informationstätigkeit nach Möglichkeit Rücksicht auf die Bedürfnisse der Medien. 
2 Es kann die Akkreditierung von Medienschaffenden vorsehen.

Informationsregeln im Strafverfahren

Regelungen zu Informationsmöglichkeiten in Strafverfahren sind in der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO) zu finden: Art. 74 StPO ermächtigt die Staatsanwaltschaft und die Gerichte – sowie mit deren Einverständnis auch die Polizei – die Öffentlichkeit über hängige Verfahren zu orientieren, wenn dies aus fahndungstechnischen Gründen, zur Warnung oder Beruhigung der Bevölkerung, zur Richtigstellung unzutreffender Meldungen und Gerüchten oder wegen der besonderen Bedeutung eines Straffalles erforderlich ist.  Zudem ist es einem Polizeidepartement oder einer Stadtpolizei nicht verwehrt, im Umfang der eigenen Betroffenheit die Öffentlichkeit über eigene Massnahmen zu informieren, welche als Konsequenz aus Verfahren im eigenen Zuständigkeitsbereich getroffen wurden.

Die Veröffentlichung von Fahndungsbildern muss allerdings auf einem dringenden Tatverdacht (auf Verbrechen) beruhen und ultima ratio, d.h. absolut notwendig zur Aufklärung sein. Siehe dazu Kapitel „Gesetzliche Grundlage für Fahndungsbilder“. Andernfalls werden die Persönlichkeitsrechte eines mit Bild Ausgeschriebenen auf schwerwiegende Art verletzt (vgl. Kapitel Bashing und Outing sowie Beitrag in schweiz aktuell vom 13.02.2012).

Bei der Orientierung der Öffentlichkeit sind die Grundsätze der Unschuldsvermutung und die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen zu beachten. Festzuhalten ist, dass der Grundsatz der Publikumsöffentlichkeit nur für Gerichtsverfahren, nicht jedoch für Untersuchungsverfahren gilt und schon gar nicht für das Ermittlungsverfahren bevor überhaupt eine Untersuchung eingeleitet wurde (Art. 69 ff. StPO). Die Unterscheidung zwischen Ermittlungs- und Untersuchungsverfahren wird leider von den meisten Medienschaffenden nicht beachtet.

Das Paradebeispiel lieferte "10vor10" mit einer die eigene Sendung bewerbenden Medienmitteilung „Höchstem Polizeioffizier droht Strafverfahren“ - mit Namensnennung. Die Medienmittelung erfolgte um 18.00 Uhr. Eine Stunde später war die Meldung mit der Namensnennung bereits via ein halbes Dutzend Radio-Sender verbreitet worden – ohne Anhörung der beschuldigten Person. Anderntags hatten mehrere Tageszeitungen die Medienmitteilung von 10vor10 ebenfalls – ohne Anhörung – auf das Buffet gesetzt. Der Fall führte schliesslich zu einem wegweisenden Urteil zur Archivnachschreibung.

Lesetipps: Gericht ordnet erstmals Eingriff in Mediendatenbank SMD ein (SDA Meldung vom 21.01.2011, ganzes Urteil veröffentlicht in: medialex 1/2011); Berichtigung / Gegendarstellung / Nachträgliche Anonymisierung in Online-Medien und digitalen Archiven (Stellungnahme 29/2011 des Presserates vom 11.05.11)

Staatsanwaltschaft und Persönlichkeitsschutz

Ein Beschuldigter sollte – Fahndungsinteressen vorbehalten – nicht aus den Medien erfahren, dass eine Voruntersuchung oder Untersuchung gegen ihn eingeleitet werden soll oder worden ist. Zumindest die nächsten Angehörigen sollte er vorab informieren können, jedenfalls solange keine Kollusionsgefahr besteht. Dass sich Staatsanwaltschaften und Polizei zum Teil noch schwer tun mit der Wahrung höchstpersönlicher Interessen des Beschuldigten, zeigt auch das Beispiel der Informationspolitik im Zusammenhang mit dem Gutachten zum „Delphin-Sterben“ im Conny-Land (10 vor 10 vom 18.11.11: "Kritisierter Connyland Staatsanwalt", "Mysteriöses Delfinsterben" Aargauerzeitung). Aus den Medien musste ein Tierarzt erfahren, dass gegen ihn eine Untersuchung eingeleitet worden sei.

Wenn die Staatsanwaltschaft (oder mit deren Einwilligung die Polizei) Medienanfragen beantwortet und bestätigen will, dass ein Verfahren hängig ist, muss sie die Gegenseite (den Beschuldigten und/oder dessen Rechtsvertretung) vorgängig informieren. „Wichtig ist, dass Staatsanwälte die Gegenseite bei ihrer Information über Strafverfahren konsequent miteinbeziehen. Ein amtliches Communiqué sollte vor der Publikation der Gegenpartei zugestellt werden. Zudem wäre die Verteidigung über Medienorientierungen rechtzeitig zu informieren. Die Behörde, auch die Staatsanwaltschaft, ist eben Partei. Dafür fehlt den Journalisten nur zu oft das Verständnis. Es müsste das Prinzip der kommunikativen Waffengleichheit herrschen“ (vgl. STUDER/MAYR VON BALDEGG, Medienrecht, Zürich 2011, S. 152). Diese Grundsätze werden in der Praxis leider noch kaum beachtet. Sie sollen u.a. sicherstellen, dass Beschuldigte oder deren Rechtsvertreter (Verteidiger) die Möglichkeit haben, die nächsten Angehörigen oder die Arbeitgeber aus erster Hand zu informieren. So wird verhindert, dass Ehepartner oder Kinder des Beschuldigten über Medien von den staatsanwaltschaftlich bestätigten Anzeigen erfahren. Nur am Rande sei erwähnt, dass ohne Vorabinformation allenfalls nicht nur Persönlichkeitsrechte des Beschuldigten, sondern auch seiner Angehörigen verletzt werden.

Lesetipp: Der Schutz der Angehörigen in der Medienberichterstattung (Bruno Glaus, auch erschienen in medialex 2/07). 

Mediale Orchestrierung

Wenn Beschuldigte und deren Anwälte nicht in die Informationspolitik einbezogen werden oder wenn sie nicht zumindest vorab informiert werden, kann dies zu grotesken Konstellationen führen. So geschehen am Mittwochnachmittag, 28.09.2011: Der Anwalt eines Beschuldigten hatte beim Kreisgericht Werdenberg-Sarganserland eine superprovisorische Verfügung erwirkt, dass die „Weltwoche“ den Vorwurf des sexuellen Missbrauchs oder gleichlautende Vorwürfe nicht verbreiten dürfe. Der Anwalt hatte die Rechnung ohne die Medienmechanismen gemacht. Die "Weltwoche" hatte den Vorabdruck anderen Redaktionen zugestellt. Die mediale Orchestrierung funktionierte vorzüglich: Noch am gleichen Abend bedrängte ein Redaktor von „20-Minuten“-Online die Staatsanwaltschaft: er sei bereits im Besitz eines Vorabdrucks der „Weltwoche“. Gestützt darauf bestätigte die Staatsanwaltschaft dem hartnäckigen Journalisten, dass eine Voruntersuchung eingeleitet worden sei. Weder der Beschuldigte noch der Anwalt wurden einbezogen. Auch die Richterin, die eben mit der superprovisorischen Verfügung gegen die „Weltwoche“ beschäftigt war, wusste nichts von der Information der Staatsanwaltschaft, weil der Verteidiger des Beschuldigten nicht informiert worden war.

Dann, am Donnerstagmorgen, 29.09.2011, erfolgt um 07.30 Uhr eine schriftliche Medienmitteilung der Staatsanwaltschaft „Staatsanwaltschaft bestätigt Vorverfahren gegen X.“. Dies 12 Stunden nachdem die Richterin das Verbot gegen die Veröffentlichung des Vorwurfes in der "Weltwoche" erlassen hatte. Notgedrungen musste in der Öffentlichkeit der Eindruck entstehen, die Medienmitteilung der Staatsanwaltschaft diene nur dazu, die Vorwürfe in der bereits gedruckten, an diesem Tag verbreiteten „Weltwoche“ zu legitimieren.

Die Medienmitteilung der Staatsanwaltschaft wurde von zwei Rechtsexperten scharf kritisiert.

Hörtipp:  Rechtsexperten kritisieren Staatsanwaltschaft (DRS 1, Regionaljournal Ostschweiz vom 04.10.2011, 07.32-07.37 Uhr).

Hinweis auf Unschuldsvermutung entlastet nicht

Auch ein Politiker muss sich nicht gefallen lassen, dass offensichtlich politisch motivierte Anschuldigungen, welche allenfalls auf privaten Rachefeldzügen basieren, in den Raum gestellt werden. Dies folgt einerseits aus seinem Anspruch auf Schutz der Privat- und Intimsphäre, anderseits aber gilt  die Unschuldsvermutung auch für Personen der relativen Zeitgeschichte. Wer blosse Mutmassungen und Gerüchte verbreitet und meint, er könne sich mit dem Hinweis entlasten, es gelte die Unschuldsvermutung, ist nicht in jedem Fall entlastet. Das Prinzip der Unschuldsvermutung kann trotz eines Hinweises auf diesen Grundsatz verletzt sein, durch die Art der Aufmachung, der Gewichtung und der reisserischen Wortwahl. Der blosse Hinweis auf die Unschuldsvermutung ist ein schwaches Argument, da die Bevölkerung diese oft nicht beachtet. 

Die Staatsanwaltschaft hat weder den verfahrensrechtlichen Interessen der Verteidigung noch den persönlichkeitsrechtlichen Interessen von direkt oder indirekt Betroffenen und auch nicht den politischen Komponenten der Kampagnen Rechnung getragen, sondern sich ausschliesslich auf „Informationsinteressen der Öffentlichkeit“ berufen. Dabei verkennt die Staatsanwaltschaft, was der Presserat in konstanter Praxis betont: „Das Interesse einer grossen Öffentlichkeit ist nicht zu verwechseln mit einem öffentlichen Interesse“ (Stellungnahme 62/2002, Erwägung 2, „Borer-Fielding“).

Das Interesse der Medien hat deshalb hinter das Recht eines Menschen auf Schutz seiner Intimsphäre zurückzustehen. Dies hat im Februar 2012 zweitinstanzlich auch das Oberlandesgericht Köln in der Sache Kachelmann entschieden (vgl. dazu NZZ Online vom 15.02.2012). Dieser Grundsatz gelte auch dann, wenn diese Umstände in der öffentlichen Verhandlung angesprochen würden. Die Öffentlichkeit eines Gerichtssaales sei nicht mit der Wirkung zu vergleichen, die von einer Veröffentlichung in den Medien, erst recht bei einer Veröffentlichung im Internet ausgehe. Die veröffentlichten Details hätten in keinem Zusammenhang mit dem konkreten Tatvorwurf gestanden. Bis zu einer Verurteilung gelte zugunsten des Beschuldigten die Unschuldsvermutung. Das Oberlandesgericht hat Revision zum Bundesgerichtshof zugelassen.

 Lesetipp: Das Recht auf Vergessen (Beitrag von Bruno Glaus in: medialex 4/04 und 4/08)